Sturen in Samenwerking: aanbevelingen – en de huidige praktijk9-2-2023

In deze post lees je meer over de verkenning van WENR, Sturen in Samenwerking, dat samenwerkingsverbanden benadert aan de hand van De Samenwerkingscode. In het hart van het rapport: vijf aanbevelingen, en het contrast met de huidige praktijk.

De verkenning van Wageningen Environmental Research (de WUR), waar ik met mijn collega Hans Peter Westerbeek (P2) aan heb meegewerkt, focust op natuurwinst bij grote projecten rond Grote Wateren. Dat is de casus. Maar de uitkomsten zijn vrijwel direct toepasbaar op alle beleidsterreinen waar samenwerking noodzakelijk is voor het behalen van resultaten. De kern staat in het slot van de Samenvatting van de verkenning.

“Als (…) opgaven alleen te realiseren zijn door samenwerkingsverbanden, dan zal het beleid ook de condities moeten scheppen voor het tot stand komen van deze samenwerkingsverbanden.”

Het gaat wat mij betreft nog iets verder: ook niet Rijkspartijen kunnen zich de aanbevelingen aantrekken. Dat kan op twee manieren:
- Je eist van de overheid als opdrachtgever dat ze voor die condities zorgt
- Je houdt je – voor zover mogelijk – zelf aan die regels.

De aanbevelingen geven daar ruimte voor. Betrokkenen worden zelden gedwongen om in slecht geregelde samenwerkingen actief te zijn. Dat doen ze zelf. Partijen kunnen ook samen hun strategie en tactiek voor samenwerking vaststellen voordat ze in de samenwerking aan het werk gaan – en zich dan niet beperken tot een juridische paragraaf of vaag geformuleerde goede voornemens. Wat vooral lastig kan zijn is het vaststellen van een dwingend afwegingskader waarmee je steeds weet tot besluiten kan komen over de samenwerking en over maatregelen en uitwerken van doelen. Je kunt soms van anderen (en jezelf) soms niet verlangen díe onderhandeling al in zo’n vroeg stadium aan te gaan. Daar is dan ook een overheid voor nodig.

Wat nu volgt is het laatste deel van de samenvatting van het rapport, met wat minimale aanpassingen vanwege de leesbaarheid in deze vorm. Het hele rapport kan je hier downloaden: 

En wil je meer weten, neem dan even contact op: postvoor@martijndaalder.nl

Vijf aanbevelingen – en de huidige praktijk

Uit het rapport:
(…)

Om tot (een) integrale beleidsarrangement [voor natuurwinst en doelgerichte samenwerking – MD] te komen, zijn vijf aanbevelingen geformuleerd:

1. Creëer een systeemvisie om gezamenlijke en overkoepelende systeemdoelen te formuleren en ook om een scherp beeld te verkrijgen hoe verschillende opgaven, belangen en aanspraken met elkaar kunnen botsen of elkaar kunnen versterken.
2. Kom dan om op basis van die systeemvisie tot een geconsolideerd, samenhangend doelenpakket komen. In dit doelenpakket zijn de verschillende sectorale doelen met elkaar verbonden om de systeemvisie maximaal te realiseren. 
3. Beschrijf de samenwerking die nodig is om natuurwinst [en andere resultaten – MD] te realiseren.
4. Stem af en leg vast hoe om te gaan met natuur.
5. Stel een bestuurlijk streefbeeld op, waarin de criteria voor de vereiste samenwerking zijn vastgelegd.

Je ziet deze aanbelingen terug in de volgende figuur.

 

Hieronder laten we het verschil zien met de gangbare praktijk aan de hand van vijf aspecten:

• Er zijn vaak nog discussies tussen betrokkenen wat het systeem is en wat hierbij dient te prevaleren. 
• Er wordt wel een inhoudelijk streefbeeld geformuleerd, met vaak een eerste aanzet tot een samenhangend pakket aan systeemdoelen. Vaak wordt hierbij nog niet aangegeven hoe doelen zich tot elkaar verhouden als omstandigheden zich wijzigen. Dit kan beschreven worden in een afwegingskader. Onderdeel hiervan is een trade-off schema. Dit is een document dat moet worden vastgesteld in de gremia van verantwoordelijke bestuurders. 
• Bij de samenwerking worden de negen beoordelingscriteria voor samenwerking nog niet stelselmatig langsgelopen en daarover bestaat dan ook vaak nog geen overeenstemming tussen de betrokkenen op het niveau van zowel beleid als uitvoering en in de breedte van de relevante beleidsdomeinen. 
• De omgang met natuur wordt vaak door betrokkenen niet vastgelegd. Als betrokkenen er een verschillend beeld op nahouden hoe met natuur dient te worden omgegaan, ontstaan problemen. Is natuur een onderlegger en daarmee dominant en bepaalt wat er vanuit natuur wel en niet kan richting andere planologische functies of is natuur een systeemplafond waarbij er effecten zijn op natuur die begrensd kunnen worden? Wordt natuur gezien als een compensatieopgave waarbij effecten binnen- of buitenplans kunnen worden gecompenseerd? Of wordt natuur gezien als een inclusiviteitsopgave waarbij andere planologische functies moeten samengaan met natuur en geen negatieve invloed mogen hebben op natuur? Wordt natuur gezien als een belang dat onderhandelbaar is of is natuur een waarde die optimaal een plaats moet hebben? 
• Naast een inhoudelijk streefbeeld kan ook een bestuurlijk streefbeeld worden opgesteld. In de huidige praktijk wordt de vereiste kwaliteit van samenwerking niet beschreven, zodat natuurwinst niet haalbaar is. Natuurwinst kan namelijk nooit het product zijn van een langjarig proces van onderhandelen op doelrealisatie. 

Als het waar is dat natuurwinst (dan wel andere integrale ruimtelijke opgaven) alleen te realiseren is door samenwerkingsverbanden, dan zal het beleid ook de condities moeten scheppen voor het tot stand komen van deze samenwerkingsverbanden. Bovenstaande adviezen zijn dan te lezen als een duiding van de condities die men op beleidsniveau moet borgen.

Pleijte, M., M. Daalder, R. During, H. Westerbeek, 2023. Sturen in samenwerking; Een verkenning van een integrale governance aanpak voor natuur en systeemwinst. Wageningen, Wageningen Environmental Research, Rapport 3227.